Laatu lastensuojelupalveluiden julkisissa hankinnoissa

Lastensuojelua koskevissa hankinnoissa ja tuottajien valinnassa on pääsääntöisesti siirrytty hinta-laatusuhteen arviointiin. Laadun käyttämisen haasteet ovat siinä, miten osuvia menettelyssä asetetut laatukriteerit ovat suhteessa todelliseen asiakkaan kanssa tehtävään työhön. Lisäksi kriteerien on oltava objektiivisesti arvioitavissa ja niiden on mahdollistettava todellinen ja yhdenvertainen kilpailu.

Taustaa

Käsittelen tässä kirjoituksessa hankintalainsäädäntöä lastensuojelupalveluiden kontekstissa. Tarkoituksenani on avata sitä, millaisia mahdollisuuksia hankintalainsäädäntö tarjoaa laadukkaiden palveluiden hankintaan, ja miten tätä laatua voitaisiin mitata hankintamenettelyissä. Näiden asioiden käsittelyä varten on hyvä käydä aluksi läpi muutamia seikkoja voimassa olevista säädöksistä. 
  
EU:n direktiivin 2014/24/EU (hankintadirektiivi) voimaantulon jälkeen Suomessa uudistettiin hankintalainsäädäntöä vastaamaan uutta unionin säätelyä. Tämän pohjalta laki julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista (hankintalaki) astui voimaan 1.1.2017. Säädöksen tarkoituksena oli hallituksen esityksen mukaan tehostaa julkisten varojen käyttöä, yksinkertaistaa hankintamenettelyjä, selkeyttää lain keskeisiä käsitteitä, parantaa pienten ja keskisuurten yritysten osallistumismahdollisuuksia tarjouskilpailuissa, parantaa mahdollisuuksia huomioida ympäristö- ja sosiaalisia näkökohtia sekä turvata kaikille tarjoajille tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu julkisissa hankinnoissa.  
  
Hankintalaissa säädetään mm. siitä, miten hankintayksikkö valmistelee ja luo tarjouspyynnön, mikä on sovellettava hankintamenettely, miten valitaan voittava tarjous ja miten hankintasopimus laaditaan ja mitkä ehdot rajaavat lopullista sopimusta. Lisäksi laissa säädetään muutoksenhausta ja lain noudattamisen valvonnasta. Erityisen merkittäviä ovat hankinnan arvon laskemista koskevat säädökset ja kynnysarvot, joiden ylittyessä on sovellettava tietyn hankintamenettelyn säädöksiä.  

Hankintalain uudistus

Pääministeri Sanna Marinin hallituksen hallitusohjelmassa on useita hankintalain uudistamiseen liittyviä kirjauksia. Hankintalain uudistamisen avulla halutaan saavuttaa parempaa taloudellista, sosiaalista ja ekologista kestävyyttä. Hankinnoilla edistetään yhteiskuntavastuullisesti julkisen talouden kestävyyttä ja edistetään sosiaalista yhteiskuntavastuuta julkishallinnon sekä yksityisen ja kolmannen sektorin yhteistyönä. Hankintalain muutosten on tarkoitus astua voimaan 1.1.2023.

Hallitusohjelmassa todetaan, että julkisten hankintojen tehokkuuden lisäämiseksi ja laadullisten kriteerien huomioon ottamiseksi julkisissa tarjouskilpailuissa hankintalakia kehitetään ohjaamaan hankintayksikköjä ottamaan huomioon kokonaistaloudellisuuden kriteereinä ensisijaisesti hinta-laatusuhdetta ja kokonaiskustannuksia ja käyttämään pelkkää hankintahintaa kriteerinä vain rajatusti.  
  
Hankintalain muuttamisesta annetun hallituksen esityksen mukaan hankintalain uudistamisen keskiössä on toimivien ja laadukkaiden tuotteiden ja palveluiden hankkiminen siten, että kaikki osapuolet ovat osallisina prosessissa ja markkinat ovat elinvoimaiset. Kilpailutukset onnistuvat ja tarjouksia saadaan tarpeeksi vain, jos yritykset mieltävät julkiset hankinnat houkutteleviksi. Tahtotilana on, että Suomi on edelläkävijä hankintojen tiedolla johtamisessa ja vaikuttavuuden kehittämisessä. 
  
Laadun ja ympäristöaspektien merkitys korostuu tulevassa lakimuutoksessa. Lain tarkoitusta koskevaa säädöstä on muokattu siten, että lain tarkoituksena on jatkossa edistää myös laadukkaiden, innovatiivisten, ekologisesti, sosiaalisesti sekä taloudellisesti kestävien hankintojen tekemistä. Lisäksi törkeät ympäristörikokset lisätään hakijoiden poissulkuperusteiksi. Hankintayksiköllä on myös 1.1.2023 alkaen velvollisuus perustella hankintapäätöksessä, miten laatu on hankinnoissa otettu huomioon. 
  
Edellä mainitut muutokset ohjaavat siis hankintoja tarkoituksen ja perusteluvelvollisuuden kautta. Lakimuutoksia koskevassa hallituksen esityksessä on todettu, että laki ohjaa kohti laatu- ja ympäristönäkökulmien huomioimista osana hankintoja, muttei aseta uusia näitä koskevia sitovia velvoitteita, paitsi koskien ympäristörikoksia pakollisena poissulkuperusteena. Lakiuudistuksen tosiasialliset vaikutukset ovat toisin sanoen päätöksiä tekevien hankintayksiköiden käsissä.

Hakijoille esitettävät vaatimukset ja kokonaistaloudellisesti edullisin tarjous

Tarjousten tulee täyttää hankintayksikön esittämät vähimmäisvaatimukset. Esitettyjen vaatimusten tulee olla oikeassa suhteessa hankinnan kohteeseen ja koskea rekisteröitymistä, tarjoajan taloudellista tilannetta tai osaamista. Käytännössä vaatimukset eivät saa olla sellaisia, jotka jo itsessään sulkevat kilpailumahdollisuuden pois.  
  
Voittava tarjous on hankintalaissa aina kokonaistaloudellisesti edullisin tarjous. Kokonaistaloudellisesti edullisin tarjous kuulostaa varsin houkuttelevalta ja lupaavalta. Tämähän sopii esimerkiksi lastensuojelupalveluihin erinomaisen hyvin, sillä tämän arvioinnissa voidaan ottaa huomioon kaikki hyödyt ja kustannukset.  Kokonaistaloudellisesti edullisin tarjous voi kuitenkin tarkoittaa kolmea eri asiaa – hinnaltaan halvinta, kustannuksiltaan edullisinta tai hinta-laatusuhteeltaan parasta palvelua. Hankintayksikkö päättää itse, millä näistä perusteista se tekee lopullisen hankinnan. Valintaperuste tiedotetaan säännönmukaisesti hakijoille heti menettelyn alkaessa.

Hinta-laatusuhteen arviointi 

Hankintayksiköllä on laaja harkintavalta sen suhteen, millä tavalla hinta-laatusuhdetta arvioidaan. Hankintayksikön on yksilöitävä hinta-laatusuhteen vertailuperusteiden suhteellinen painotus menettelyn alkuvaiheessa joko hankintailmoituksessa, neuvottelukutsussa tai tarjouspyynnössä. Painotus voi olla esimerkiksi 50 % hinta ja 50 % laatu.  
  
Hinnan osalta käsittely on melko suoraviivaista, mutta laadun alakriteerit ja niiden painotus on erikseen määriteltävä. Tarjouksen laadun on oltava objektiivisesti arvioitavissa ja mitattavissa, muutoin pääperiaatteista tasavertaisuus ja suhteellisuus olisivat vaarassa. Esimerkiksi "yhteistyökyky" on oikeuskäytännössä todettu liian yleistäväksi arviointiperusteeksi.  
  
Hankintalain 93 §:n 2 mom. mukaan: 
  
Jos hankintayksikkö on päättänyt käyttää kokonaistaloudellisen edullisuuden perusteena parasta hinta-laatusuhdetta, se voi asettaa hinta- laatusuhteen vertailuperusteita, jotka liittyvät laadullisiin, yhteiskunnallisiin, ympäristö- tai sosiaalisiin näkökohtiin tai innovatiivisiin ominaisuuksiin. 
  
Näitä ominaisuuksia konkretisoidaan hankintalaissa luettelolla, jossa mainitaan tekniset ansiot, esteettiset ja toiminnalliset ominaisuudet, esteettömyys, kaikkien käyttäjien vaatimukset täyttävä suunnittelu, käyttökustannukset, kustannustehokkuus, myynnin jälkeinen palvelu ja tekninen tuki, huolto ja toimituspäivä tai toimitus- tai toteutusaika sekä muut toimitusehdot. Hankintayksikkö voi ottaa huomioon myös hankintasopimuksen henkilöstön pätevyyden ja kokemuksen sekä henkilöstön organisoinnin, silloin kun osoitetun henkilöstön laadulla voi olla merkittävä vaikutus hankintasopimuksen toteuttamisessa.  
  
Hankintalain luettelo ei ole tyhjentävä, vaan hankintayksikkö voi määritellä myös muita perusteita laadun arviointiin, kunhan vaatimus yhteydestä hankittavaan palveluun täyttyy. Laatukriteerien valinnan osalta on myös olennaista, että laatukriteeri on sellainen, jonka toteutumista kyetään seuraamaan sopimuskauden ajan. Seuranta tapahtuu esimerkiksi siten, että palveluntuottajalle määritellään hankintasopimuksessa raportointivelvollisuus tai tilaaja toteuttaa sopimuskauden aikana palveluntuottajien valvontaa. 
  
Voimassa oleva hankintalaki mahdollistaa sen, että hankintayksikkö voi huomioida hankinnan laadulle asetettavia vaatimuksia monin eri tavoin, ja laatu voi liittyä lukuisiin hankinnassa huomioitaviin tekijöihin. Laatu voi liittyä palvelua tarjoavaan yritykseen, kuten yrityksen henkilöstön ammattitaitovaatimuksiin, kokemukseen, yrityksen vakavaraisuuteen tai yhteiskuntavastuun toteutumiseen. Laatu liittyy olennaisesti myös hankinnan kohteeseen. Palvelujen hankinnassa kaikkein keskeisimmät laatuvaatimukset liittyvät nähdäkseni ostettavan palvelun sisältöön ja sen määrittelyyn. 
  
Hankintayksikkö tekee hankinnasta kirjallisen hankintapäätöksen, josta hankintaperusteiden soveltaminen lopullisesti ilmenee. Hankintapäätöksen on oltava sellainen, että sen avulla hakijat voivat arvioida millä perusteilla valinta on tehty ja samalla valvoa oikeusturvansa toteutumista. Hankintapäätöksillä on myös merkittävä ohjausvaikutus. Pisteytys ja valinta kertovat siitä, miten omaa palvelua kannattaa kehittää, jotta tällä on mahdollisuuksia menestyä tulevissa hankinnoissa.
 

Lastensuojelun laatu ja hankintalain hinta-laatusuhde

Seuravaksi tarkastelen, millaisia hankintamenettelyyn soveltuvia laatukriteereitä lastensuojelussa ylipäätään on, ja miten niitä voitaisiin mitata hankintamenettelyssä riittävän yksilöitävällä tavalla.  
  
Sosiaali- ja terveysministeriön ja Kuntaliiton valmistelema Lastensuojelun laatusuositus on olennainen lähde laadukkaan palvelun arvioimiseen. Laatusuosituksessa luetellaan viisi tärkeintä eettistä periaatetta, jotka Lastensuojelun käsikirjan mukaan läpäisevät kaiken lastensuojelutyön ja laatusuosituksen tavoitteet. Nämä periaatteet ovat: 
  
1. Asiakkaiden ihmisarvo ja perusoikeudet 
2. Lapsen etu 
3. Vuorovaikutus 
4. Ammattihenkilöstön työn laatu 
5. Vastuulliset päätökset ja toimintakulttuuri 
  
Ensimmäisen kohdan (asiakkaiden ihmisarvo ja perusoikeudet) osalta voitaisiin arvioida, miten asiakkaiden perusoikeudet, kuten yhdenvertaisuus, uskonnonvapaus, yksityisyydensuoja, oikeus omaan kieleen ja kulttuuriin ja esimerkiksi YK:n lapsen oikeuksien mukaiset velvoitteet palvelussa toteutuvat. Perusoikeuksien toteutumisen kannalta on olennaista, että asiakkaat eli lapset tuntevat ne.   
  
Mitattavissa olisi se, minkälaiset resurssit näiden oikeuksien tuntemukseen ja hyödyntämiseen allokoidaan. Tämän osoittamista voitaisiin mitata hankintamenettelyssä ympärivuorokautisten palveluiden osalta esimerkiksi seuraavanlaisesti: 
  
Asiakkaiden ihmisarvon ja perusoikeuksien toteutuminen arvioidaan seuraavasti.  
  
1. Asiakkaan ihmisarvon ja perusoikeuksiin opastamiseen käytetään työaikaa vähintään x tuntia vuodessa sosiaalihuollon ammattihenkilön toimesta. Käytetystä ajasta toimitetaan sosiaalihuollon edustajalle asiakkaan ja ammattihenkilön allekirjoittama raportti. 
2. Henkilöstöllä, joka toteuttaa 1. kohdan palvelun on lapsen oikeuksiin kohdistuvaa erityisosaamista. 
3.Asiakkaalla on organisaatiossa käytettävissään edellä mainittuihin oikeuksiin liittyvää juridista asiantuntemusta. 
  
Toisen kohdan (lapsen etu) toteutumisen mittaamisessa voitaisiin hyödyntää esimerkiksi rakennusten turvallisuuteen liittyviä seikkoja.  Näitä voitaisiin arvioida vaikkapa rakennuskannasta annettavilla selvityksillä ja sillä, minkälaiset kalusteet ja varusteet lapselle tarjotaan esimerkiksi sijaishuollossa. 
  
Kolmannen kohdan (vuorovaikutus) osalta tärkeää on luonnollisesti työntekijän ammattitaito, jota voitaisiin mitata työntekijöiden koulutustasoihin, erikoistumiskoulutuksiin ja työkokemukseen perustuvana suhdelukuna tai suoraan verraten. Toinen, kaikessa sosiaalihuollon asiakastyössä korostuva seikka vuorovaikutuksessa on työntekijöiden pysyvyys. Pitkäaikaisessa vuorovaikutustyössä luottamuksellisten ja kuntouttavien suhteiden rakentaminen on erittäin tärkeää. Pysyvyyttä voitaisiin mitata tutkimalla organisaation vakituisten työntekijöiden vaihtuvuutta siltä osin, kun se koskee hankittavaa palvelua ja mitattavaksi ajanjaksoksi voitaisiin asettaa pitkä ajanjakso, kuten viisi vuotta. 
  
Neljännen kohdan (ammattihenkilöstön työn laatu) osalta olennaista on organisaation panostus työn tukirakenteisiin, kuten työnohjauksiin ja työssä tapahtuvaan reflektioon sekä jatkokoulutuksiin ja niiden tukemiseen. Näitä voitaisiin mitata esimerkiksi arvioimalla näihin käytettyä aikaa työntekijäkohtaisesti per vuosi.  
  
Viidennen kohdan (vastuulliset päätökset ja toimintakulttuuri) osalta keskeistä on työntekijän oma ymmärrys vastuustaan niin lapselle, nuorelle, perheelle, omalle organisaatiolle kuin yhteiskunnallekin. Organisaatiokulttuurin osuus tässä on valtava. Organisaatiossa omaksutut toimintatavat vaikuttavat suoraan työntekijöihin ja kulttuuriin, mikä vuorovaikutustyössä heijastuu poikkeuksetta asiakkaisiin. Työhyvinvointiin ja yhteiskuntavastuuseen panostaminen ovat esimerkkejä toimintakulttuuriin sisältyvistä asenteista, jotka tosiasiassa vaikuttavat myös työn laatuun. Nämä seikat voidaan ottaa huomioon myös hankintojen tasolla esimerkiksi arvioimalla työhyvinvointia tukevien rakenteiden määrää, laatua ja kohdentumista työntekijäkohtaisesti vuositasolla.  
  
Hankintalaki mahdollistaa myös merkkien käytön hankinnan kohteen kuvauksessa. Näillä tarkoitetaan esimerkiksi sertifikaattia, jolla vahvistetaan, että tarjoaja täyttää hankinnassa edellytetyt vaatimukset. Merkkien käyttö on mahdollista myös hinta-laatusuhteen arvioimisessa. Merkkien hyväksyminen edellyttää, että niiden saamiseen asetut vaatimukset liittyvät hankinnan kohteeseen, ne voidaan saavuttaa puolueettomasti, merkit vahvistetaan avoimessa menettelyssä, sen laatii kolmas osapuoli ja että kaikilla hakijoilla on tosiasiassa mahdollisuus saada merkki. Ympäristötekijöiden osalta esimerkiksi Joutsenmerkki ja EU:n ympäristömerkki ovat sellaisia, joita voidaan käyttää arvioinnissa. Hankintalailla on vahva EU-oikeudellinen tausta ja mainittakoon, että suomalaisesta työstä kertova avainlippu ei puolestaan soveltuisi arviointiin. Tämä syrjisi palveluntarjoajia, jotka hankkivat palveluitaan esimerkiksi muista EU-maista.  
  
Laatukriteerien käyttö ja määrittely on siis mahdollista nojautuen laajaankin kriteeristöön. Tässä tarkoituksenani oli avata esimerkinomaisesti tapoja, joilla laatua voitaisiin lastensuojelussa määritellä hankintamenettelyssä käyttökelpoisella tavalla. Lista ei ole luonnollisesti tyhjentävä, vaan laatukriteerien arvioimisen tulisi perustua tutkimukseen ja uudistua ja kehittyä jatkuvasti uuden tiedon myötä. Tärkeää on, että laatukriteerit korostuvat siten, että hankintamenettelyissä tehtävillä valinnoilla tuetaan yhteiskunnallista, sosiaalista ja kestävää kehitystä.

Yhteenveto

Tässä kirjoituksessa tarkastelin hankintalain ja lastensuojelupalveluiden välistä yhteyttä. Julkisten varojen käytön sääntelylle on ilmeinen tarve ja palveluiden vaikuttavuudella on keskeinen rooli hankintojen kustannustehokkuuden varmistamisessa. Uudistuva hankintalaki mahdollistaa entistä paremmin laadun ja sosiaalisten näkökulmien hyödyntämisen hankintapäätöksissä. Kynnysarvojen ylittävissä sosiaali- ja terveyspalvelujen hankinnoissa tätä edesauttaa se, että menettely voidaan toteuttaa hankintayksikön itse määrittelemällä tavalla, siten että se on tarkoituksenmukainen ja huomioi palvelun muodon ja asiakasryhmien tarpeet. 
  
Lastensuojelua koskevissa hankinnoissa ja tuottajien valinnassa on pääsääntöisesti siirrytty hinta-laatusuhteen arviointiin. Laadun käyttämisen haasteet ovat siinä, miten osuvia menettelyssä asetetut laatukriteerit ovat suhteessa todelliseen asiakkaan kanssa tehtävään työhön. Lisäksi kriteerien on oltava objektiivisesti arvioitavissa ja niiden on mahdollistettava todellinen ja yhdenvertainen kilpailu. Laadun huomioimista lastensuojelupalveluiden hankinnoissa ei tule kuitenkaan laiminlyödä näihin haasteisiin vedoten, vaan pyrkiä kehittämään mahdollisimman hyvin laatua mittavat kriteerit yhteistyössä palveluita tuottavan kentän kanssa.

VIITTEET  
  
2014/24/EU. Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi julkisista hankinnoista ja direktiivin 2004/18/EY kumoamisesta. 
  
Laki julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista (Hankintalaki) 1397/2016. 
  
HE 108/2016 vp. Hallituksen esitys eduskunnalle hankintamenettelyä koskevaksi lainsäädännöksi,  
  
HE 115/2022 vp. Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain, vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain sekä rikosrekisterilain 6 b §:n muuttamisesta.  
  
Pääministeri Sanna Marinin hallituksen ohjelma 10.12.2019. 
  
Kansallinen julkisten hankintojen strategia 2020. Valtioneuvosto 9.9.2020. 
  
Lastensuojelun laatusuositus. Sosiaali- ja terveysministeriön julkaisuja 2019:8. 
  
Lastensuojelun käsikirja. THL. Haettu 1.11.2022 osoitteesta https://thl.fi/fi/web/lastensuojelun-kasikirja. 
  
Annamari Kontio, Aarne Kumlin, Sanna Kronström, Laura Mäki (2017). Julkiset hankinnat: käsikirja.